Przedstawiony do konsultacji projekt ustawy o bonie wskazuje na ograniczenie skali planowanej interwencji wobec wcześniejszych zapowiedzi. Referujemy szczegóły rządowej propozycji i wskazujemy na jej najsłabsze strony. 

Bon senioralny jest rozwiązaniem medialnie i branżowo analizowanym od ponad roku. Pomysł jego wprowadzenia został wpisany do programu Koalicji Obywatelskiej, a po sformowaniu rządu Donalda Tuska trafił w ciągu 100 dni do wykazu prac legislacyjnych. Ponad pół roku trwały prace nad ustawą, której projekt został zaprezentowany 14 października 2024 r. (treść projektu ustawy: dokument687053.docx). Tym samym rozwiązanie pilotowane przez minister ds. polityki senioralnej, Marzenę Okłę-Drewnowicz, rozpoczęło swoją formalną drogę w kierunku przyszłego wdrożenia. Do połowy grudnia 2024 r. trwać będą konsultacje społeczne projektu ustawy, a następnie właściwy proces legislacyjny obejmujący parlament i prezydenta (więcej: Bon senioralny w konsultacjach społecznych (AKTUALIZACJA) – Polityka Senioralna). Wprowadzenie bonu jest planowane od 1 stycznia 2026 r.

Oczekiwania wobec wprowadzenia bonu są bardzo duże, zwłaszcza że przez wiele miesięcy prace nad projektem przebiegały w zaciszu gabinetów. W oczekiwaniu na wiążącą propozycję pojawiało się wiele pytań bez konkretnych odpowiedzi. Zadawali je różni interesariusze, kluczowi dla efektywnego wprowadzenia pomysłu w życie: samorządy mające organizować system wsparcia lokalnie, publiczni i komercyjni dostawcy usług, pracownicy sektora opieki czy instytucje przygotowujące kadry.

Plany wprowadzenia bonu rozbudziły duże społeczne oczekiwania: seniorów, którzy potrzebują wsparcia w codziennym funkcjonowaniu i dowiedzieli się o pomyśle wprowadzenia bonu, ale przede wszystkim członków rodzin mniej lub bardziej niesamodzielnych osób starszych, którzy dla swoich najbliższych organizują działania wspierające i opiekuńcze (angażując swój czas oraz inne zasoby, często ograniczając aktywność zawodową). To właśnie tę grupę miało znacząco odciążyć wprowadzenie bonu.

Pierwotne założenia wskazywały na możliwość objęcia wsparciem nawet powyżej pół miliona osób w wieku 75 i więcej lat oraz włączenie w świadczenie usług wobec osób starszych nawet kilkuset tysięcy nowych pracowników. W tym ujęciu bon byłby rozwiązaniem w zasadzie przełomowym i wielkoskalowym – zmieniającym (na plus) funkcjonowanie kilkuset tysięcy rodzin obejmujących seniorów o ograniczonej samodzielności i krewnych udzielających im wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Rozwiązanie na tym poziomie byłoby dla budżetu państwa wydatkiem bardzo dużym (nawet kilkanaście miliardów złotych rocznie), ale z racji społecznych potrzeb, w pełni uzasadnionym. Obecnie nie ma już mowy o takich kosztach. Całe rozwiązanie pomniejszono, obwarowując licznymi barierami wejścia dla potencjalnych beneficjentów, a samo efektywne wdrożenie rozłożono w czasie (co wynika z trzeźwej oceny możliwości efektywnego zorganizowania programu w obliczu niedoboru dostępnych kadr sektora opieki).

W ten sposób przewidywana liczba osób uprawnionych do usługi spadnie do 289 tysięcy,  a oficjalny budżet programu nie przekroczy 4,2 miliarda złotych rocznie przy realnych wydatkach na dużo niższym poziomie. Przy zachowaniu aktualnych zapisów ustawy mało  prawdopodobne będzie, by bon w pierwszych latach po wprowadzeniu upowszechnił się jako realnie dostępne narzędzie wsparcia funkcjonowania niesamodzielnych seniorów oraz aktywności zawodowej ich dotychczasowych opiekunów. Wciąż jednak możliwe jest dokonanie zmian – temu służą właśnie konsultacje społeczne, do których dokładamy swoją cegiełkę w postaci poniższych uwag i rekomendacji.

Co zapisano w ustawie? Lektura krytyczna.

1. Bon dla gmin fakultatywny. Przez pierwsze dwa lata bon będzie rozwiązaniem realizowanym przez lokalne samorządy fakultatywnie a nie obligatoryjnie. Jest to na pewno decyzja odpowiedzialna – będąca wyrazem świadomości, iż znaczna część gmin będzie miała problemy z szybkim zorganizowaniem systemu obejmującego licznych wykonawców świadczących usługi. Jest to również kapitulacja przed wyzwaniem szerokiego i efektywnego wdrożenie rozwiązania, którego potrzeba wprowadzenia jest bezdyskusyjna.

Wartość bonu jako równowartości kosztów wsparcia dla jednej osoby (do 2150 zł) przeliczona przez liczbę godzin wsparcia (maksymalnie 50 w miesiącu dla jednej osoby) wskazuje, że realny uśredniony godzinowy koszt usług będzie bardzo niski i już dziś w zasadzie niewystarczający by znaleźć odpowiednią liczbę osób do wykonywania usług wiążących się ze znaczącą odpowiedzialnością. Zrozumiałe, że ustawodawca nie chce zobowiązywać samorządów do wzięcia na barki wyzwania trudnego do uniesienia. Tym samym jednak daje alibi do odstępowania od planowania i wdrażania bonu w lokalnych środowiskach. Skorzystają z tego włodarze zainteresowani przede wszystkim nierozbudzaniem popytu na usługi, których potem nie uda się łatwo zaspokoić. Fakultatywność rozwiązania będzie pretekstem do odstępowania od wdrożenia bonu w średnich i dużych miastach, gdzie potrzeby w zakresie wsparcia osób starszych są znaczące a wolne zasoby osób zdolnych do podjęcia pracy najmniejsze.

Samorządy chętnie nie realizują usług, do których zapewnienia nie są zobowiązane, np. zdecydowana większość gmin do dziś nie realizuje specjalistycznych usług opiekuńczych. Co ważne, część gmin do tej pory nie wdrożyła nawet niespecjalistycznych usług opiekuńczych, które są dla nich zadaniem obligatoryjnym. Nie robią tego uzasadniając, że nie są w stanie tych usług zorganizować.

Trzeba też zauważyć, ż projekt ustawy przewiduje finansowanie obsługi programu na poziomie 6% kwoty przeznaczonej na bon. Oznacza to, że dotacja celowa dla gminy na obsługę bonu obejmującą organizację i prowadzenie wszystkich procesów w ramach programu wyniesie do 6% wartości przyznanych bonów. Obowiązków przy obsłudze będzie zaś dużo. Konieczne będzie bowiem przeprowadzenie w gminie procesów formalnego naboru wniosków oraz dokonanie oceny niezaspokojonych potrzeb dnia codziennego osób 75+ zgłoszonych do udzielenia wsparcia (z zastosowaniem specjalnego kwestionariusza oraz poprzez wizyty środowiskowe). Niezbędne będzie upowszechnienie informacji o programie, zapewnienie wykonawców usług, monitorowanie ich pracy, realizacja wielu czynności administracyjnych.

W sytuacji gdy gminy zaczną realizować bon z myślą o realnym objęciu wsparciem pierwszej grupy chętnych osób, wpływy z dotacji celowej będą minimalne. W wypadku przyznania jednej osobie bonu zapewniającego wsparcie w maksymalnej liczbie godzin, czyli wartego 2150 zł, gmina uzyska za miesięczną obsługę mniej niż 130 złotych. Przy większym popycie na bon i w sytuacji możliwości zorganizowania wsparcia przez gminę dla 10 osób w pełnym zakresie (co raczej jest mało prawdopodobne bo część osób uzyska znacznie bardziej ograniczone wsparcie) gmina otrzyma za obsługę 1300 zł. Wejście w życie bonu oznacza więc dla pracowników gminy dodatkowe obowiązki bez realnej możliwości rozbudowania kadr.

Wszystko to sprawia, że zadanie wprowadzenia bonu w szerokiej skali będzie niechętnie podejmowane przez lokalne jednostki samorządowe. W 2026 i 2027 roku bon będzie rozwiązaniem w praktyce niedostępnym w większości gmin.

Rekomendacja: Należy rozważyć ograniczenie fakultatywności rozwiązania do jednego roku.

2. Ograniczenie dochodowe osób obejmowanych wsparciem. Początkowo zapowiadano, że uprawnione do skorzystania ze wsparcia w ramach bonu będą wszystkie osoby 75+ o niezaspokojonych potrzebach osiągające przychody emerytalno-rentowe do kwoty 5000 zł brutto. Tymczasem w projekcie ustawy górny pułap dochodów kwalifikujących do wsparcia ustawiono znacznie niżej.

W 2026 roku o objęcie bonem będzie można starać się tylko wobec osoby, której emerytura wraz ze świadczeniem pielęgnacyjnym wyniesie do 3500 zł brutto miesięcznie. W 2027 roku będą to 4000 zł, w 2028 roku 4500 zł, a następnie maksymalnie 5000 zł brutto miesięcznie. Obecnie średnia emerytura w Polsce to 3516,95 zł. Maksymalne dochody są więc skalibrowane w ustawie na poziomie bliskim średniemu świadczeniu emerytalnemu, ale już z uwzględnieniem dodatku pielęgnacyjnego, który wynosi obecnie 330 zł. Oznacza to, że z bonu jako beneficjenci skorzystają tylko osoby o niskich świadczeniach. Projektowanie wsparcia przede wszystkim dla osób o najcięższej sytuacji bytowej jest oczywiście słuszne, niemniej bardzo wiele osób z emeryturami nieco powyżej średniej zostanie pozbawiona możliwości skorzystania ze wsparcia nawet pomimo znacznie większych potrzeb w zakresie opieki i złej bytowej sytuacji zstępnych, których dochody i możliwości wsparcia rodziców czy dziadków bywają znacząco ograniczone. Początkowo przewidywano, że uprawnionych do skorzystania z bonu jako beneficjenci będzie ponad pół miliona osób 75+. Obecnie ocena skutków regulacji przygotowana przez rząd wskazuje, że kryteria dostępu, w tym dochodowe, spełni około 289 tysięcy osób.

Rekomendacja: Przy zachowaniu obecnych progów należy rozważyć kwalifikowalność do programu osób o wyższych  przychodach emerytalnych zgodnie z zasadą „złotówka za złotówkę”. Podniesienie progu i ewentualne zmniejszenie liczby godzin wsparcia dla osób o nieco wyższych przychodach pozwoli na objęcie pomocą osób mających wciąż bardzo niski dochód rozporządzalny, niepozwalający w praktyce na zorganizowanie sobie odpłatnej pomocy.

3. Niekorzystny próg przychodowy zstępnego. Zgodnie z projektem ustawy osobą, która może starać się o przyznanie bonu, jest wyłącznie zstępny, tj. osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Projekt ustawy dodatkowo wskazuje, że osoba ta musi – w skrócie – posiadać przychody, czyli być zatrudniona, prowadzić własną działalność gospodarczą lub być rolnikiem. Przychód takiej osoby nie może być wyższy od dwukrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, jeśli prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. W wypadku, gdy osoba ta prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, łączny przychód wszystkich członków gospodarstwa domowego nie może być większy niż trzykrotność minimalnego wynagrodzenia. W 2025 roku minimalne wynagrodzenie wyniesie 4666 zł brutto, a w 2026 roku, czyli w momencie wprowadzenia bonu, będzie zapewne o kilkaset złotych wyższe. Oznacza to bardzo niekorzystny próg dochodowy dla osób poszukujących wsparcia dla swoich rodziców czy dziadków.

W praktyce jedynie najmniej zasobne rodziny będą mogły starać się o bon dla bliskich seniorów. Nie będą zaś uprawnione osoby o minimalnie wyższych przychodach lub nawet osiągające przychody w wysokości bliższej średniemu wynagrodzeniu, nawet jeśli ich rozporządzalny dochód jest w rzeczywistości bardzo niski. Osoby te borykają się często z wysokimi kosztami życia, wynajmują mieszkania lub spłacają hipoteki. Utrzymują najczęściej własne dzieci, a jednocześnie ponoszą finansowe i pozafinansowe koszty wspierania swoich wciąż żyjących rodziców o ograniczonej samodzielności i często niskich dochodach. Próbując zwiększyć dochody, osoby te często angażują większe zasoby czasowe na dodatkową pracę zarobkową czy profesjonalizację zawodową (w celu pozyskania w przyszłości lepiej płatnego zajęcia). Tym samym, de facto, redukują własną dyspozycyjność wobec osób zależnych i zwiększają ich zapotrzebowanie na usługi wspierające. To właśnie dla tych osób bon senioralny wydaje się najbardziej potrzebny jako narzędzie nie tylko wsparcia bliskich, ale przede wszystkim odciążenia czasowego i uwolnienia własnych potencjałów rozwoju zawodowego.

Warto również rozważyć zabezpieczenie niepozwalające na wykorzystanie bonu osobom, które wprawdzie osiągają niskie przychody, ale robią to, świadcząc pracę np. na część etatu. Chodzi o osoby, które faktycznie zarabiają niewiele, ale których stawki godzinowe są wysokie, a liczba godzin pracy niska. Osoby takie mają najpewniej więcej czasu, by angażować się w czynności wspierające wobec osoby starszej z ich otoczenia. Natomiast nie chcąc realizować ich samodzielnie, mogą podjąć decyzję o zwiększeniu swojej aktywności zawodowej, a osiągnięte dochody zaangażować w organizację profesjonalnej pomocy. W obu wypadkach nie muszą korzystać ze wsparcia w ramach bonu.

Jeśli szukać oszczędności w finansowaniu wsparcia dla osób 75+, to przez redukcję potencjalnych nadużyć, a nie przez ograniczenie dostępu dla osób z uzasadnioną potrzebą skorzystania z bonu.

Rekomendacja: Wprowadzenie restrykcji w zakresie przychodu zstępnych jest zrozumiałe z uwagi na ograniczenia budżetu państwa, jednak warto rozważyć wprowadzenie wobec osób zstępnych mogących starać się o przyznanie bonu dla swojego krewnego zasady „złotówka za złotówkę”. Wyższe przychody do określonego pułapu kwalifikowalności przekładałyby się na mniejszą liczbę godzin wsparcia możliwego do uzyskania przez osobę straszą. Nie dyskwalifikowałyby jednak tej osoby z szansy na uzyskanie wsparcia w ogóle. Warto również wprowadzić narzędzie oceny pozafinansowej sytuacji zstępnego, tj. w zakresie sposobu świadczenia pracy. Poddanie się weryfikacji np. okazanie umów czy zaświadczeń, byłoby dla zstępnego dobrowolne, lecz stanowiłoby warunek udzielenia bonu.

4. Zstępny zarabia za mało? Senior nie skorzysta z bonu. Projekt ustawy zawiera dodatkową barierę dla uzyskania wsparcia z tytułu bonu. Jest nią osiąganie przez zstępnego przychodów na poziomie poniżej wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Dotyczy to niestety setek tysięcy osób. Jeśli zstępny zarabia mniej niż minimum, bo np. pracuje na 4/5 etatu rozliczanego zgodnie z minimalną stawką godzinową, to nie będzie mógł starać się o przyznanie bonu. Jeśli przychody zstępnego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, nawet pomimo wysokiego nakładu pracy włożonej w uzyskanie przychodu, są niższe niż wartość minimalnego wynagrodzenia, szanse na bon przepadają. Podobnie w wypadku osób na umowach cywilno-prawnych o niskich przychodach, w tym takich, które podpisują umowy na określony czas wykonywania pracy, a w rzeczywistości realizują zadania w szerszym wymiarze godzinowym. Wiele osób akceptuje niskie wynagrodzenia z tytułu umów i korzystnie rozlicza się za pracę „pod stołem”, jednak część osób tak podyktowane warunki przyjmuje z czystej konieczności.

Trudno zrozumieć, dlaczego osoby o zbyt niskich przychodach mają być wykluczane z możliwości starania się o bon. Łatwo za to zrozumieć, że część z nich godzi się na niekorzystne dla siebie warunki i uzyskanie niższego dochodu właśnie dlatego, że swoje obowiązki zawodowe musi łączyć z opieką nad zależnymi osobami starszymi. Z uwagi na konieczność wsparcia bliskich sobie seniorów, wiele osób ogranicza czas pracy poniżej standardowych czterdziestu godzin tygodniowo lub przyjmuje gorsze warunki płacowe, o ile uzyskuje zgodę na uelastycznienie wykonywania zadań, np. może je realizować w zmiennych godzinach pracy dostosowanych do aktualnych potrzeb zależnych osób starszych.

Według pomysłodawców bon ma być narzędziem pozwalającym osobom z niewielkimi przychodami uzyskać wsparcie dla bliskich, ale i umożliwić uwolnienie własnego potencjału zawodowego. Zgodnie z projektem ustawy to zstępny zainteresowany objęciem bliskiej osoby usługami bonu powinien poprawić warunki własnego zatrudnienia i następnie starać się o przyznanie bonu dla rodzica czy dziadka. Stosowanie metody „marchewki” może nie przynieść oczekiwanego efektu w wielu indywidualnych przypadkach. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy brakuje pewności, że potrzeby osoby starszej w zakresie codziennego funkcjonowania zostaną uznane (na podstawie kwestionariusza) za znaczące oraz że liczba godzin przydzielonego wsparcia będzie zbliżona do dotychczasowego zaangażowania zstępnego.

W pierwszych latach rozwiązanie to będzie dla gmin fakultatywne, a możliwości zorganizowania opieki mogą okazać się niewystarczające w wielu miejscowościach. Może to prowadzić do sytuacji, w której zstępni, chcąc zapewnić bliskim usługi w ramach bonu, faktycznie zwiększą swoją aktywność zawodową, aby spełnić kryteria dostępu, ale jednocześnie zrezygnują z opieki nad bliskimi w niezbędnym wymiarze, oczekując na pozytywną decyzję urzędników. Odstąpienie to, nawet krótkie, może pogłębić problemy w codziennym funkcjonowaniu częściowo niesamodzielnych osób niekwalifikujących się do innych dostępnych form wsparcia. Bon zaś ostatecznie może zostać nieprzyznany lub gwarantować wsparcie na niewystarczającym poziomie.

Rekomendacja: Należy rozważyć wpisanie do ustawy powiązania uprawnienia do korzystania z bonu nie z uzyskiwaniem przez zstępnego przychodu na poziomie minimum najniższego wynagrodzenia dla umowy o pracę lecz z odprowadzaniem przez zstępnego składek społecznych. Ich wartość mogłaby stanowić odpowiednik wysokości składek standardowo odprowadzanych od najniższego wynagrodzenia na umowie o pracę. Należy również rozważyć obniżenie tego progu.

5. Wyższy dochód zstępnego lub zstępny traci pracę? Senior bez bonu. Zapisy artykułu 16 pkt. 2 projektu ustawy o wprowadzeniu bonu senioralnego są najpewniej najbardziej brutalnymi i dyskusyjnymi spośród wszystkich w całym dokumencie. Zgodnie z tymi zapisami, osoba korzystająca z bonu jako beneficjent wsparcia tracić będzie prawo do korzystania z bonu, w sytuacji, gdy zstępny przekroczy kryterium przychodów, tj. osiągnie przychód wyższy niż podwójna najniższa krajowa (jeśli sam prowadzi gospodarstwo domowe) lub potrójna najniższa krajowa (gdy prowadzi gospodarstwo większe). Nie ma tu mowy o zasadzie „złotówka za złotówkę”, zgodnie z którą przekroczenie progu mogłoby redukować liczbę godzin wsparcia, ale utrzymać udzielanie usług w ramach bonu. Ustawa mówi jasno: przekroczysz próg o złotówkę, bo dostałeś podwyżkę albo sprzedałeś więcej usług – twój rodzic lub dziadek traci prawo do korzystania z bonu na koniec kolejnego miesiąca.

Jest to kompletnie niezrozumiałe, biorąc pod uwagę, że ustawa jest promowana przez pomysłodawców jako mająca na celu zwiększanie aktywności zawodowej osób ograniczonych do tej pory świadczeniem wsparcia i opieki wobec seniorów. Mamy do czynienia z sytuacją, w której wprowadzenie bonu ma zachęcać do aktywności na rynku pracy, ale w sytuacji powodzenia sprowadzi na pracujących karę w postaci odebrania bonu ich krewnym. Uzyskanie podwyżki, lepiej płatnego zatrudnienia, zwiększenie wymiaru etatu czy sukces w sprzedaży usług może mieć dla części osób ubiegających się o bon istotne konsekwencje. Będą musiały albo ograniczyć swoje działania zawodowe i wrócić do samodzielnego świadczenia opieki, albo szybko zorganizować opiekę zastępczą, co często pozbawi ich znacznej części nowo pozyskanych dochodów. Najmniej szkodliwą konsekwencją może być celowe ograniczanie własnych przychodów lub ukrywanie przychodów (rozliczanie części przychodów „pod stołem”). Są to konsekwencje niekorzystne i niespójne z deklaracjami pomysłodawców bonu.

Projekt ustawy przewiduje jeszcze jedną możliwość utraty prawa do korzystania z bonu w sytuacji powiązanej z zawodową i ekonomiczną sytuacją osoby zstępnej, która o bon występowała. Prawo do korzystania z bonu przepadać będzie również w sytuacji, gdy zstępny utraci źródło przychodu. Nie chodzi tu o niespełnienie kryteriów przychodowych przez okres trzech miesięcy (dla którego należy wykazać średni przychód, starając się o przyznanie bonu), czyli sytuację, gdy ktoś traci pracę, lecz wkrótce znajduje nową i jego średni przychód nadal wynosi pomiędzy jednokrotnością a dwukrotnością minimalnego wynagrodzenia (lub trzykrotnością w przypadku gospodarstw wieloosobowych). Ustawa mówi jasno: „utraci źródło przychodu, o którym mowa (…)”. Zapewne zakończenie stosunku pracy i otwarcie go z innym pracodawcą dzień później nie będzie stanowić przesłanki dla uznania utraty źródła przychodu. Ale już dłuższe poszukiwanie pracy może być problemem.

Zgodnie z projektem ustawy zstępny będzie miał jedynie trzy dni na poinformowanie gminy o okolicznościach utraty źródła przychodu. Projekt ustawy nie przewiduje, że zstępny będzie mógł przed okresem zakończenia świadczenia usług w ramach bonu (przypadać ma na koniec następnego miesiąca po miesiącu, w którym nastąpiła okoliczność utraty źródła przychodu) znaleźć inną pracę i poinformować o tym gminę, a więc podtrzymać wsparcie udzielanego w ramach bonu członkowi swojej rodziny. Zgodnie z projektem ustawy, jeśli zstępny traci pracę, to osoba, dla której starał się o świadczenie, traci prawo do wykorzystania bonu. Co się stanie jeśli znajdzie nową pracę przed końcem kolejnego miesiąca – tego ustawa w obecnie konsultowanej postaci nie mówi. Co stanie się, jeśli znajdzie pracę, ale na gorszych warunkach i nie udowodni spełniania kryterium dochodowego na poziomie minimalnego wynagrodzenia za świadczenie pracy – na razie ustawa mówi wprost, że w takiej sytuacji senior, dla którego zstępny występował o wsparcie poprzez bon, traci prawo do niego.

Poruszany aspekt ma jeszcze jedną ważną stronę – dyskryminuje osoby zatrudnione względem przedsiębiorców. Osoby zatrudnione, tracąc pracę, mogą mieć stosunkowo krótki okres wypowiedzenia lub wręcz skończyć pracę z dnia na dzień. Natomiast przedsiębiorcy, np. osoby samozatrudnione, mogę bardzo długo osiągać bardzo niskie przychody lub wręcz nie generować przychodów, ale bez zamykania firmy, czyli bez zajścia jedynej przesłanki, która oznaczałaby dla nich utratę źródła przychodu i w efekcie utratę prawa do skorzystania z bonu przez osobę straszą z ich rodziny. Dla mniej uczciwego przedsiębiorcy ewentualny wyrok będzie odroczony lub w ogóle nie zapadnie, gdyż w sytuacji chęci dalszego korzystania z bonu w okresie, na który go przyznano oraz później, będzie on miał sposobność do zatajania faktu spadku przychodów i oczekiwania na ich podwyższenie na ostatnie trzy miesiące trwania usług. To dochody zstępnego z tych ostatnich trzech miesięcy będą decydować o uprawnieniu do wystąpienia o bon na kolejny okres. Jest to traktowanie skrajnie nierówne, dyskryminujące osoby zatrudnione.

Rekomendacja: Zalecamy dopuścić możliwość korzystania przez osobę starszą z przyznanego bonu do końca okresu realizacji przyznanych usług nawet pomimo wzrostu przychodów osoby starszej lub/oraz zstępnego w niezmienionym zakresie lub wprowadzić zasadę „złotówka za złotówkę” obniżającą zakres wsparcie do końca realizacji usług w okresie, na który przyznano bon.

6. Możliwość wystąpienia o bon jedynie przez zstępnych to symboliczne i realne uprzedmiotowienie osób 75+. Projekt ustawy przewiduje, że o przyznanie bonu wystąpić będzie mógł jedynie zstępny, czyli osoba mająca wobec seniora obowiązek alimentacyjny (dziecko, wnuk, prawnuk). Wykluczona jest możliwość wystąpienia o bon przez innego krewnego, nawet jeśli pełni on wobec seniora rolę wspierającą, a dzieci czy wnuki nie utrzymują z osobą 75+ kontaktu. Ponadto ustawodawca nie daje możliwości, by o objęcie usługami wspierającymi w ramach bonu, samodzielnie występowała osoba starsza. Ta, zgodnie z projektem ustawy, ma być beneficjentem pomocy, podpisać zgodę na procedowanie jej spraw przez zstępnego, poddać się wywiadowi środowiskowemu.

W wypadku wielu osób 75+ możliwe jest jednak samodzielnie inicjowanie działań formalnych zmierzających do uzyskania bonu, nawet w sytuacji ograniczenia samodzielności. Część osób starszych uprawnionych do bonu jest w stanie samodzielnie znaleźć informacje o uprawnieniu i zasadach procedowania spraw formalnych. Niezależnie od tego, ile takich częściowo samodzielnych osób zdolnych do procedowania działań formalnych jest, bezwzględnie powinny mieć one możliwość inicjowania i procedowania sprawy, oczywiście przy wspierającym zaangażowaniu zstępnych zobowiązanych m. in. poświadczyć swoje przychody.

Brak możliwości aktywnego udziału osób starszych w procedurze jest symbolicznym przejawem ich uprzedmiotowienia. Może także prowadzić do poważnych problemów praktycznych przy staraniach o przyznanie bonu, zwłaszcza gdy to osoba starsza zainicjuje rozmowę o potrzebie wsparcia usługami dostępnymi w ramach bonu, lecz nie zdoła zmobilizować dzieci czy wnuków do przygotowania niezbędnych dokumentów z powodu ich niskiego zaangażowania. Przeszkodą w takiej sytuacji może być nawet kwestia utrudnień w systematycznej komunikacji spowodowana zamieszkaniem zstępnych w oddaleniu od osoby starszej, np. w innym regionie kraju. Uzupełnienie, podpisanie i wysłanie formularzy wymagać będzie stosunkowo niskiej aktywności zstępnego, ale już dostarczenie dokumentacji o osiąganych przychodach czy udział w ewentualnym wywiadzie środowiskowym może absorbować go/ją w większym stopniu. Dla niektórych zstępnych, o chłodniejszej temperaturze relacji z rodzicem czy dziadkiem lub pozostających z nimi w konflikcie, może to być „gra niewarta świeczki” lub nawet działanie na szkodę. Brak zaangażowania zstępnych w proces przy obecnym kształcie ustawy pozbawia osobę starszą możliwości skorzystania z bonu. Niewystarczające zaangażowanie na polu starań formalnych mocno go przesunie w czasie lub/oraz wydłuży nawet pomimo artykułowanych potrzeb i prowadzenia proaktywnego monitoringu statusu sprawy ze strony osoby starszej. Jest to kolejna przesłanka do włączenia do ustawy ułatwień, które pozwalałyby seniorom samodzielnie prowadzić sprawę, unikając nadmiernej zależności od zstępnych. W przypadku zamieszkania zstępnego daleko od miejsca zamieszkania seniora, osoba ta mogłaby być zaangażowana jedynie w dostarczenie danych o przychodach. Z kolei zamieszkanie zstępnego w odległości, łatwej do weryfikacji, wydaje się kluczową przesłanką do objęcia osoby starszej wsparciem w ramach bonu. Brak wsparcia ze strony zstępnych w codziennym życiu sprawia, że senior staje się całkowicie zależny od lokalnych usług instytucjonalnych. Osoba starsza, która z różnych przyczyn nie ma dobrych (lub żadnych) relacji ze swoimi dziećmi czy wnukami i nie może uzyskać ich przychylności w procesie starania o przyznanie usług wspierających w ramach bonu, powinna mieć możliwość autonomicznego działania, a nawet możliwość uzyskania wsparcia urzędników gminnych w procesie wnioskowania o bon. Osoby takie mogą informować ją o uprawnieniach, wymogach, wspierać proces zbierania dokumentów, a w miarę potrzeb pośredniczyć między osobą starszą a jej zstępnymi w celu wyegzekwowania dokumentacji np. w zakresie przychodów. Takie rodzaju aktywności wspierającej osoby starsze w ramach procesu formalnego, ustawa nie przewiduje.

Ustawa w obecnym kształcie odbiera podmiotowość osobom, które mając problem z zapewnieniem sobie optymalnego dobrostanu, pozostają w pełni władz intelektualnych i posiadają zdolność do działań prawnych, w tym osobom, które nie mogą liczyć na bezinteresowność i życzliwość swoich zstępnych np. w sytuacji pozostawania z nimi w konflikcie rodzinnym lub/oraz prawnym.

Rekomendacja: Należy rozważyć możliwość występowania o bon przez osobę 75+.

7. Dyskryminacyjnych charakter ustawy względem osób nieposiadających zstępnych, w tym których dzieci nie żyją. Zgodnie z projektem ustawy o wprowadzeniu bonu stroną występującą o objęcie osoby 75+ wsparciem będzie zstępny. Odbiera to możliwość skorzystania z bonu osobom, które nigdy nie miały dzieci, również tym, które chciały je mieć, ale nie mogły choćby ze względu na niepłodność czy inne problemy zdrowotne. Nieposiadanie dzieci bywa rezultatem życiowych decyzji wywołujących możliwe do przewidzenia konsekwencje w przyszłych etapach życia, ale i niezależnie występujących okoliczności. Zapis ograniczający dostępność do bonu dla bezdzietnych seniorów mocno zaskakuje, podobnie jak pozbawienie prawa do skorzystania ze wsparcia w ramach bonu przez osoby, których dziecko/dzieci nie żyją.

Wprowadzenie do ustawy tak kategorycznych zapisów dyskryminujących osoby bezdzietne zakrawa na próbę moralizatorskiego osądu osób starszych i wyciągania konsekwencji wobec części z nich w drodze pozbawienia ważnego uprawnienia. Oczywiste jest, że w wypadku braku zstępnych nie nastąpi ich zawodowa aktywizacja, co jest jednym z celów ustawy. Są jednak inne cele kluczowe, w tym głównie wsparcie osób starszych w zaspokojeniu obiektywnych potrzeb. Dodajmy, że potrzeby osób starszych posiadających dzieci i nieposiadających dzieci nie różnią się w sytuacji gdy tracą one częściową samodzielność i wymagają wsparcia. W wypadku osób bezdzietnych potrzeby te bywają wręcz większe, gdyż nie mają do kogo z rodziny zwrócić się o pomoc, gdy pojawia się niezaspokojona potrzeba. Mimo to podejmuje się próbę segregacji obywateli i arbitralnego odbierania części z nich uprawnienia do skorzystania z pomocy.

Oczywiście osoby bezdzietne wciąż utrzymają uprawnienia do skorzystania z innych narzędzi wsparcia, spośród których jednak część jest realnie niedostępna lub niewystarczająco dostępne na ich terenie zamieszkania. W związku z brakiem dostępu do usług realizowanych w ramach bonu dobrostan tych osób może spadać, podobnie jak stopień samodzielności. Niepodjęcie wobec nich możliwych działań prewencyjnych i wspierających może wręcz wprost wpychać te osoby w system instytucjonalnej opieki pozadomowej, głównie do obciążających finanse publiczne placówek opieki całodobowej.

Dyskryminujące rozwiązanie powinno zostać usunięte z ustawy. Należy do niej wprowadzić możliwość samodzielnego starania się osoby starszej o wsparcie w ramach bonu, niezależnie od tego, czy posiada dzieci, czy nie, a także wprowadzić narzędzia pozwalające na udzielenie asysty i pomocy wnioskodawcom 75+ na etapie procedowania ich sprawy.

Rekomendacja: Należy rozważyć możliwość starania się o bon przez osoby 75+ nieposiadające zstępnych.

8. Niskie stawki dla wykonawców usług i obawa o zorganizowanie kadr. Projekt ustawy o wprowadzeniu bonu senioralnego nie zawiera zapisów o maksymalnych stawkach godzinowych dla osób realizujących wsparcie w gospodarstwach domowych seniorów. Powinno to pozwalać na różnicowanie wynagrodzeń dla osób czy firm za prowadzenie tych usług, np. w zależności od stopniu ich trudności oraz rynkowej dostępności. Zauważmy jednak, że taka możliwość nie wynika z ustawy wprost. Obecnie wartość maksymalna bonu na poziomie 2150 zł przeliczona przez maksymalną liczbę 50 godzin wsparcia dla jednej osoby daje 43 złote brutto uśrednionej stawki godzinowej, co w wypadku realizacji usług przez osobę na umowie o pracę lub ozusowanej umowie zleceniu daje nieco więcej niż 25 złotych do ręki za godzinę. Jest to stawka w większości regionów kraju i właściwie we wszystkich większych miastach absolutnie niewystarczająca, by zakontraktować osoby do pracy wymagającej wsparcia i opieki wobec częściowo niesamodzielnej osoby 75+. Jest to stawka znacznie niższa od stawki uzyskiwanej przez osoby realizujące podobne usługi zatrudnione w ramach legalnych kontraktów i dwu- albo trzykrotnie niższa od kwot rozliczanych „z ręki do ręki”. Dodać trzeba, że ustawa o wprowadzeniu bonu w obecnym kształcie nie przewiduje zwiększania wartości bonu w kolejnych latach, dla których przewidywany jest wzrost wynagrodzeń w tym płacy minimalnej. Stawki realne będą więc rosły, stawka wynikająca z ustawy będzie stała w miejscu. Zapewnienie pełnego wsparcia godzinowego wobec potrzebujących osób będzie więc niemożliwe.

Osoba realizująca zadania w ramach bonu w wymiarze odpowiadającym pełnemu etatowi, tj. przez 40 godzin w tygodniu, realizująca zadania na umowie zleceniu, będzie w stanie zarobić około 4000 zł netto. Swoje usługi będzie jednak prowadziła wobec minimum czterech osób, a być może znacznie większej ich liczby. Pomiędzy domami tych osób będzie musiała się przemieszczać, co albo ograniczy realny czas realizacji wsparcia wobec osób 75+ albo zwiększy obciążenie pracownika. Osoba świadcząca usługi w ramach bonu będzie realizować zadania wiążące się z odpowiedzialnością prawną i cywilną. Możliwe więc będzie wystąpienie sytuacji niebezpiecznych dla niej lub dla osoby wobec której sprawować będzie wsparcie. Prawdopodobne jest więc, że bardzo mało osób będzie gotowych udostępniać swoje usługi w ramach bonu. Już teraz na rynku wsparcia i opieki brakuje osób, a utrzymanie głodowych warunków ich pracy na pewno nie przyniesie poprawy dostępności usług.

W zapowiedziach minister ds. polityki senioralnej pojawiały się zapowiedzi dotyczące konieczności pozyskania do systemu wsparcia osób starszych poprzez bon ponad 50 tysięcy osób. Skąd je pozyskać, jeśli tak mało będzie się im płacić? Jak zalegalizować pracę osób aktywnych w szarej strefie opieki, jeśli legalna stawka będzie znacząco niższa od uzyskiwanej na czarno? Jak wprowadzić do branży osoby aktywne wcześniej na innych polach jeśli branża oferować im będzie tak niewiele? Te pytanie są czysto retoryczne.

Rekomendacja: Należy rozważyć zagwarantowanie w ustawie lub wpisanie do przepisów wykonawczych możliwości różnicowania stawek dla wykonawców usług w ramach bonu zgodnie z lokalnymi warunkami rynkowymi i w zakresie typu realizowanych usług.

9. Niewystarczająca liczba godzin wsparcia zapewnianych w ramach bonu nie wpłynie efektywnie na poprawę sytuacji zawodowej zstępnych. Maksymalną wartość bonu dla jednej osoby na jeden miesiąc określono na 2150 zł, przy czym w wypadku każdego potencjalnego beneficjenta wsparcia zostanie określony poziom niezaspokojonych potrzeb i przyznana określona liczba godzin wsparcia, które zorganizuje dla niej gmina. Jednej osobie może być przyznane od kilku godzin wsparcia w miesiącu do nawet 50 godzin w miesiącu. Przekłada się to na maksymalnie 12-13 godzin usług realizowanych w gospodarstwie domowym osoby 75+ w trakcie jednego tygodnia. Daje to średnio 2-3 godziny w wypadku realizowania usług codziennie. Dla wielu osób będzie to wsparcie wystarczające, dla wielu jednak zbyt małe.

Ograniczenia finansowe budżetu państwa są zrozumiałe. Będą też nadal obowiązywać inne narzędzia wsparcia pozwalające na objęcie osoby starszej kompleksową opieką w domu lub poza domem. Przypominamy jednak, że bon jest przedstawiany jako narzędzie uwalniające czas osób w wieku produkcyjnym, które jako zstępni poświęcają go na wsparcie seniorów, przez co ograniczają swój potencjał zarobkowy (a także wpływy z tytułu ubezpieczeń społecznych, co wpłynie niekorzystnie na wysokość ich przyszłych emerytur).

Wsparcie udzielone na wysokim poziomie godzinowym może przełożyć się na wytworzenie synergicznych korzyści dla osoby starszej i jej rodziny. Senior utrzymujący nową relację z opiekunem, który uzyska pomoc w domowych obowiązkach, w zaopatrzeniu czy przygotowaniu posiłku, a nawet w zakresie czynności higienicznych, zwiększy swój dobrostan. To z kolei przełoży się na reedukację obowiązków organizacyjnych oraz obaw ze strony zstępnych – w efekcie pozwoli im zadbać o poprawę własnych warunków bytowych. Natomiast w wypadku objęcia wsparciem w niewielkiej liczbie godzin w tygodniu efekty skumulowane mogą okazać się daleko niewystarczające.

Rekomendacja: Należy rozważyć wprowadzenie minimalnej liczby godzin wsparcia zapewnianego w ramach bonu (na poziomie nie niższym niż dwie, optymalnie nie niższym niż trzy godziny wsparcia w tygodniu). Należy również rozważyć powiększenie maksymalnej liczby godzin wsparcia możliwego do uzyskania (optymalnie do poziomu 80 godzin w miesiącu co przekłada się na wartość połowy etatu). Pozwoli to na zapewnienie lepszej jakości wsparcia dla osób najbardziej potrzebujących i przyczyni się do zwiększenia zaangażowania osób zstępnych na rynku pracy.

10. Bon senioralny nie dla osób korzystających z innych usług i świadczeń wspierających. Bon senioralny nie będzie przysługiwał osobom, które już korzystają ze świadczenia wspierającego, z usługi opiekuńczej w miejscu zamieszkania, z usługi sąsiedzkiej czy specjalistycznej usługi opiekuńczej. Usługi wspierające, które można będzie sfinansować poprzez bon, mają mieć na celu: zapewnienie osobie starszej zaspokojenia jej podstawowych codziennych potrzeb życiowych, pomoc w uzyskaniu dostępu do świadczeń zdrowotnych, zapewnienie podstawowej opieki higieniczno-pielęgnacyjnej oraz zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Zakres ten faktycznie powiela zakres usług realizowanych w ramach innych istniejących form wsparcia. Bon nie pozwala jednak na realizację usług z zakresu rehabilitacji fizycznej oraz usług usprawniających zaburzone funkcje organizmu podopiecznego zgodnie z zaleceniami lekarza, fizjoterapeuty czy we współpracy z psychologiem lub terapeutą. Te zaś są oferowane są właśnie w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych.

Dla osoby starszej korzystającej ze specjalistycznych usług opiekuńczych oraz dla jej rodziny rozwiązanie zapisane w ustawie o bonie senioralnym oznaczać będzie konieczność wyboru jednej albo drugiej formy wsparcia. Skłaniać będzie do kalkulacji, jakie rozwiązanie jest bardziej adekwatne do potrzeb. W wielu wypadkach istnieją jednak potrzeby specyficzne, które wymagają zastosowania kombinacji usług i świadczeń. Nie w pełni samodzielny senior może wymagać pomocy w codziennym funkcjonowaniu i takie wsparcie zapewni mu skorzystanie z bonu. Ta sama osoba może wciąż mieć potrzebę bardziej specjalistycznego wsparcia zapewnionego przez specjalistę realizującego zalecenia lekarza, fizjoterapeuty lub psychologa. Wybór bonu pozbawia takiego wsparcia.

O ile potrzeby osoby starszej są poważne, może ona (lub jej rodzina) korzystać z pomocy specjalistów bezpośrednio, tzn. szukać nieodpłatnej (ale ograniczonej) lub odpłatnej (co jest kolejną barierą) pomocy – np. lekarza czy fizjoterapeuty. W takiej sytuacji konieczne jest zapewnienie stałego monitoringu i jakościowej oraz systematycznej usługi specjalisty. Nie ma jednak takiej potrzeby w lżejszych przypadkach, gdy osoba starsza, w procesie korzystania z usługi specjalistycznej realizowanej zgodnie ze wskazaniami specjalisty, odnosi określone korzyści, np. zwiększa zakres swojej samodzielności lub nie następuje u niej pogłębienie niesamodzielności.

Rekomendacja: W ustawie o bonie senioralnym należy wprowadzić zapis umożliwiający łączenie korzystania z bonu senioralnego i tych specjalistycznych usług opiekuńczych, które realizowane są w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawniającej zaburzone funkcje organizmu. Rozwiązaniem może być też wpisanie w zakres usług wsparcia realizowanych w ramach bonu również usług w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawniającej zaburzone funkcje organizmu. W wypadkach osób korzystających z takich usług w ramach bonu należałoby również rozważyć podniesienie wartości bonu, gdyż usługi rehabilitacyjne są droższe niż np. prostsze usługi wspierające. Zasadne byłoby uwzględnienie wyższej ceny tych usług i zapewnienia w ustawie możliwości finansowania w ramach bonu dedykowanego jednej osobie zarówno usług prostszych (wycenianych na określonym poziomie), jak i bardziej specjalistycznych (wycenianych wyżej). Zasadne wydaje się również uwzględnienie w ustawie możliwości świadczenia różnych typów usług dla jednej osoby przez różnych wykonawców, tj. osoby świadczące prostsze usługi jak i osoby świadczące usługi bardziej specjalistyczne. Osoby świadczące usługi prostsze w ramach bonu wciąż mogłyby zostać objęte podstawowym, przewidzianym w ustawie, przeszkoleniem co podniesienie ich dostępność. Osoby świadczące usługi bardziej specjalistyczne realizowałyby swoje działania zgodnie z odrębnymi uprawnieniami regulowanymi przez już istniejące przepisy określające standardy.

11. Ocena potrzeb i zakwalifikowanie do wsparcia w określonym wymiarze na podstawie kwestionariusza, którego obecnie nie ma. Ocenę niezaspokojonych potrzeb życiowych osoby mającej być beneficjentem usług realizowanych w ramach bonu realizować będzie pracownik gminy. Osoba ta dokona oceny skali niezaspokojonych potrzeb osoby, wobec której (i w porozumieniu z którą) zstępny podjął działania na rzecz przyznania bonu. Po formalnym wystąpieniu o bon zostanie przeprowadzona analiza z zastosowaniem narzędzia, jakim jest kwestionariusz oceny skali niezaspokojonych potrzeb. Te zostanę określone w skali punktowej od 0 do 60. Punkty przełożą się na kwalifikację osoby do wsparcia poprzez udzielenie usług w określonym wymiarze godzinowym. Osoba, której niezaspokojone potrzeby określono na skali nisko (do 10 punktów), nie będzie mogła skorzystać ze wsparcia w ramach bonu. Osoba, której przyznane zostanie od 11 do 20 punktów będzie mogła liczyć na wsparcie w ramach bonu w wymiarze do 12 godzin w miesiącu. Osoba uzyskująca w kwestionariuszu od 21 do 35 punktów uprawniona będzie do skorzystania z od 13 do 24 godzin wsparcia. Osoby o bardziej niezaspokojonych potrzebach będą mogły liczyć na 25-36 godzin wsparcia w skali miesiąca, a te osiągające w kwestionariuszu najwyższą liczbę punktów będą mogły skorzystać nawet z 50 godzin wsparcia w miesiącu.

Narzędziem do przeprowadzenia oceny ma być kwestionariusz, którego wzór określi w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów. Obecnie kwestionariusz ten nie istnieje, a więc nie podlega społecznym konsultacjom. Nie sposób ustalić, co i jak będzie badał. Ten brak jest pozornie  niewielki. Sygnalizuje jednak niekompletność rozwiązania i mnoży znaki zapytania. Zaprojektowanie formularza w określonych sposób zapewnić może obiektywne i funkcjonalne narzędzie oceny potrzeb osoby starszej. Może też jednak przeszacować wagę lub deprecjonować wagę określonych obszarów funkcjonowania osób starszych. Odpowiednio zaprojektowany kwestionariusz może wręcz o pewne kwestie nie pytać, a więc nie poddawać ich ocenie. Jest więc ryzyko takiego skalibrowania kwestionariusza, by z automatu zaniżał potrzeby wsparcia, w wyniku czego wykonujące ocenę osoby będą zobowiązane zakwalifikować beneficjenta bonu do niższego wsparcia niż faktycznie potrzebne.

Trudno przypisywać autorom ustawy złe intencje, gdyż ich odpowiedzialność dotyczy również dyscypliny wydatków publicznych. Każdy rząd chce wydawać nie więcej niż to konieczne i nie pompować wydatków publicznych ponad racjonalny poziom. Niepozorny kwestionariusz oceny, którego nikt jeszcze nie widział, może być znakomitym narzędziem przycinania wydatków w wymiarze systemowym. Dlatego też w toku konsultacji społecznych ustawy narzędzie to w swojej wyjściowej wersji powinno być ujawnione.

Rekomendacja: Na etapie konsultacji należy ujawnić prototypową wersję kwestionariusza. Analiza jego funkcjonalności jest kluczowa dla dokonania całościowej oceny rozwiązania, jakim jest bon senioralny.